Home > Onderwijs > Wet samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool
Wet samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool

Wet samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool

Begin juli is bij de Tweede Kamer het voorstel van de Wet samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool (hierna: het “Wetsvoorstel”) ingediend.

Inleiding
Samenwerkingsscholen zijn scholen waarin zowel openbaar onderwijs als bijzonder onderwijs gegeven wordt. Sinds 2011 is het wettelijk toegestaan om een samenwerkingsschool te vormen. Echter er zijn sindsdien nog geen samenwerkingsscholen tot stand gekomen, omdat de mogelijkheden die de wet biedt in de praktijk zeer beperkt blijken zijn en door schoolbesturen als te ingrijpend worden ervaren. Tegelijkertijd zien ouders, scholen en schoolbesturen in gebieden met leerlingendaling de samenwerkingsschool als één van de oplossingen om hier een divers en kwalitatief goed onderwijsaanbod in stand te houden. Door samenwerkingsscholen kan immers zowel het openbaar als bijzonder onderwijs behouden blijven, terwijl anders één van de twee zou moeten verdwijnen. Besturen kiezen, vanwege de beperkte wettelijke mogelijkheden, nu echter vaak voor andere oplossingen, zoals het vormen van een zogenoemde informele samenwerkingsschool.

De regering wil met het Wetsvoorstel tegemoet komen aan de maatschappelijke behoefte aan samenwerkingsscholen in gebieden met dalende leerlingaantallen. Het wetsvoorstel verruimd de mogelijkheid om een samenwerkingsschool te vormen voor scholen in het primair en voortgezet onderwijs en vereenvoudigd de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool.

Hierna bespreek ik de belangrijkste onderdelen van het Wetsvoorstel.

Verruiming van de mogelijkheden om een samenwerkingsschool tot stand te brengen
De samenwerkingsschool kan alleen tot stand komen door een fusie tussen een openbare en een bijzondere school, wanneer de continuïteit van het onderwijs op één van de twee scholen in het gedrang komt. In het Wetsvoorstel wordt, ten opzichte van de bestaande wetgeving, een soepelere invulling van deze open norm (continuïteit) voorgesteld: een geobjectiveerde norm die gerelateerd is aan de opheffingsnorm. Om de objectieve getalscriteria expliciet aan de opheffingsnormen te verbinden, en om met name ruimte te bieden in dunbevolkte gebieden met een lage opheffingsnorm, is de objectieve norm geformuleerd als een afnemende marge bovenop de opheffingsnorm.

In het basisonderwijs mag volgens het Wetsvoorstel een samenwerkingsschool worden gevormd als de continuïteit van één van de scholen in het gedrang komt. Hiervoor introduceert het wetsvoorstel de formule: opheffingsnorm + 67,797 – 0,339 x opheffingsnorm, met een maximum van 200.

In het voortgezet onderwijs mag volgens het Wetsvoorstel een samenwerkingsschool worden gevormd wanneer bij een categorale school één van de scholen minder leerlingen heeft dan 4/3 van de opheffingsnorm. Bij een scholengemeenschap mag dit wanneer het aantal leerlingen voor praktijkonderwijs, mavo en havo minder bedraagt dan 3/2 van de opheffingsnorm. Voor de overige schoolsoorten binnen een scholenscholengemeenschap gelden vaste, van de opheffingsnormen afgeleide getalscriteria. Overigens geldt dat het getalscriterium voor een scholengemeenschap als geheel de optelsom vormt van de getalscriteria per schoolsoort in betreffende scholengemeenschap. Dat komt overeen met de bepaling van de opheffingsnorm voor een scholengemeenschap zoals geregeld is in artikel 107, tweede lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs.

Voor speciale scholen voor basisonderwijs wijzigt de wetgeving rond het continuïteitscriterium niet. Voor de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs regelt het Wetsvoorstel dat een samenwerkingsschool mag worden gevormd indien het aantal leerlingen op één van de twee te fuseren scholen gelijk is aan het aantal leerlingen genoemd in artikel 83, tweede lid, van de Wet op de expertise centra.

Nieuw is dat het Wetsvoorstel voor alle onderwijssoorten bepaalt dat beide scholen, die een samenwerkingsschool willen vormen, in het basisonderwijs en speciaal onderwijs ten minste zes jaar zijn bekostigd, en in het voortgezet onderwijs alle leerjaren omvatten.

Geen fusietoets
Fusies die nodig zijn voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool zullen op grond van het Wetsvoorstel niet langer aan de fusietoets onderwijs onderworpen zijn. Een voornemen tot de vorming van een samenwerkingsschool wordt naar huidig recht zowel aan het wettelijke continuïteitscriterium, geldend als norm om een samenwerkingsschool tot stand te kunnen brengen, als aan het meer open geformuleerde continuïteitscriterium van de fusietoets getoetst. Omdat bij een fusie tot samenwerkingsschool de continuïteit immers altijd in gevaar zal zijn, hetgeen een rechtvaardigingsgrond voor de fusie zal zijn waardoor de goedkeuring van deze fusie, op grond van de fusietoets, voor de hand ligt, wordt de fusietoets voor het tot stand brengen van een samenwerkingsschool geschrapt.

Vereenvoudiging van de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool
Een stichting die scholen voor bijzonder onderwijs in stand houdt, een stichting voor openbaar onderwijs én een samenwerkingsbestuur kunnen op basis van het Wetsvoorstel straks samenwerkingsscholen in stand houden. Voor alle varianten blijven de regels inzake de bestuurlijke vormgeving die voor de overeenkomstige stichtingen (openbaar, bijzonder, samenwerkingsbestuur) zijn voorgeschreven, gelden echter daarboven geldt nog een aantal bijzondere bepalingen wanneer deze rechtspersonen tevens een samenwerkingsschool in stand houden.

Het Wetsvoorstel regelt dat het bevoegd gezag van de samenwerkingsschool in zijn statuten opneemt dat er een identiteitscommissie is. In de statuten dient tevens de samenstelling van de identiteitscommissie en de bevoegdheden van de identiteitscommissie te worden vastgelegd. Ook dient in de statuten een voorziening voor het beslechten van geschillen tussen het bevoegd gezag en de identiteitscommissie te worden opgenomen. Beide partijen kunnen uiteraard een geschil voorleggen. De identiteitscommissie zal ook een rol gaan spelen bij het rapporteren over het vormgeven van de identiteit in schoolgids en schoolplan. De manier waarop de verhouding tussen het bevoegd gezag en de identiteitscommissie via de statuten wordt vormgegeven, kan per school anders zijn. Dit betekent dat de precieze rol van de identiteitscommissie kan verschillen op verschillende samenwerkingsscholen. De taken en de samenstelling van de identiteitscommissie moeten invulling geven aan de evenwichtige zeggenschapsverdeling van openbaar en bijzonder onderwijs. Wijzigingen van de statuten met betrekking tot de identiteitscommissie worden door het bestuur samen met de identiteitscommissie uitgewerkt.

Overheersende overheidsinvloed op het openbaar onderwijs op de samenwerkingsschool
Omdat openbaar onderwijs – ook op de samenwerkingsschool – altijd wordt vormgegeven onder verantwoordelijkheid van de overheid, is het noodzakelijk om de overheersende invloed van de overheid voor het openbaar onderwijs op de samenwerkingsschool te garanderen. Om het hebben van een samenwerkingsschool onder een bijzonder bestuur uitvoerbaar te maken, regelt dit Wetsvoorstel dat de invloed van de overheid daarbij in intensiteit wordt teruggebracht en op een andere manier wordt ingevuld. De gemeente zal invloed blijven houden op de statuten voor zover het de identiteitscommissie betreft. Wijzigingen van de statuten op dit punt vereisen instemming van de gemeente. De gemeente kan haar toestemming aan deze wijzigingen alleen onthouden indien overheersende invloed van de overheid in de identiteitscommissie niet is verzekerd voor zover het openbaar onderwijs binnen de samenwerkingsschool betreft. De statuten zullen dus moeten voorzien in een regeling die de gemeente voldoende garanties geeft op dit punt.

Voor het samenwerkingsbestuur en de stichting voor bijzonder onderwijs blijft daarnaast de verplichting gelden om jaarlijks aan de gemeenteraad verslag uit te brengen over de werkzaamheden waarbij in ieder geval aandacht wordt geschonken aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Ook kan de gemeente ingrijpen bij taakverwaarlozing voor zover het openbaar onderwijs betreft.

Waarborg voor gelijkwaardigheid openbaar en bijzonder onderwijs
De gelijkwaardigheid van openbaar en bijzonder onderwijs wordt in dit Wetsvoorstel geborgd door de identiteitscommissie. In de samenstelling van deze identiteitscommissie dient er sprake te zijn van een evenwichtige verdeling van openbaar en bijzonder onderwijs

De samenwerkingsschool onder een openbaar bestuur
Een bijzondere situatie is de instandhouding van een samenwerkingsschool onder een stichting voor openbaar onderwijs. Op dit moment is het niet mogelijk om een samenwerkingsschool te vormen die in stand wordt gehouden door een dergelijke stichting. Op het niveau van het bestuur zal bij een openbaar bestuur het openbare karakter teveel overheersen, waardoor er geen gelijkwaardigheid is tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Het Wetsvoorstel regelt de inrichting van de samenwerkingsschool op het niveau van de school. Het is dan ook niet het bestuur, maar de gemeenschap van ouders en leerkrachten op de school zelf die vormgeeft aan het bijzonder onderwijs. Op het niveau van de school zelf is gelijkwaardigheid van openbaar en bijzonder onderwijs wel degelijk mogelijk, ook onder een openbaar bestuur.

Het personeel op de samenwerkingsschool
Bij een bestuurlijke fusie waarbij de instandhouding van een school wordt overgedragen neemt het nieuwe bevoegde gezag alle rechten en plichten van het oude bevoegd gezag over. Daartoe behoort ook het voltallige personeel. Dit geldt eveneens voor de bestuurlijke fusie voorafgaand aan de institutionele fusie tot samenwerkingsschool. Het Wetsvoorstel bepaalt dat op een samenwerkingsschool onder een bijzonder bestuur of onder een samenwerkingsbestuur, het personeel in dienst is op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht en dat op een samenwerkingsschool onder een openbaar bestuur het personeel in dienst is op basis van een aanstelling.

Vorming van het samenwerkingsbestuur vereenvoudigen
Een samenwerkingsbestuur is een bestuur dat afzonderlijke openbare en bijzondere scholen bestuurt. Op dit moment is het alleen mogelijk om een samenwerkingsbestuur te vormen, als door de fusie de continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en met de bestuurlijke fusie wordt voorkomen dat een of meer daarbij betrokken scholen wordt opgeheven of niet meer voor bekostiging in aanmerking komt. Het bevoegd gezag van de betreffende school toont dat aan op basis van een prognose van de ontwikkeling van het aantal leerlingen waaruit blijkt dat die school binnen een termijn van zes jaar dreigt te worden opgeheven of niet meer te worden bekostigd. In het Wetsvoorstel wordt ten aanzien van de bestuurlijke fusie, leidend tot totstandkoming of uitbreiding van een samenwerkingsbestuur, voorgesteld deze niet langer te toetsen aan het wettelijke continuïteitscriterium omdat de reden om te komen tot een samenwerkingsbestuur veelal niet louter het bieden is van een oplossing voor een enkele met opheffing bedreigde school.

Doordat het continuïteitscriterium bij dergelijke bestuurlijke fusies gaat vervallen, is de fusie tot samenwerkingsbestuur niet meer dan een reguliere bestuurlijke fusie en gaat ook voor deze fusie de reguliere toetsdrempel in het kader van de fusietoets onderwijs gelden.

Positie van Caribisch Nederland
In Caribisch Nederland was het vormen van een samenwerkingsschool tot nog toe niet mogelijk. Dit kan echter op enig moment wel wenselijk zijn, indien het voortbestaan van openbaar of bijzonder onderwijs in het geding is. Om schoolbesturen in Caribisch Nederland dezelfde mogelijkheden tot samenwerking te bieden, voorziet het Wetsvoorstel dan ook in invoering van eenzelfde wettelijke regeling in Caribisch Nederland.

Overgangsregeling
Scholen die in de periode tussen 1 juni 2006 en de datum van inwerkingtreding van het Wetsvoorstel zijn ontstaan door fusie tussen een bijzondere en een openbare school hebben gedurende twee jaar na inwerkingtreding van de wet de mogelijkheid om alsnog een samenwerkingsschool te worden volgens de regeling in dit Wetsvoorstel. Daarbij geldt wel dat op het moment van de fusie met de totstandkoming van de samenwerkingsschool de continuïteit van het openbaar of bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven. Er zal destijds voldaan moeten zijn aan het continuïteitscriterium zoals dat is geformuleerd in dit Wetsvoorstel verder zullen de schoolbesturen moeten gaan voldoen aan de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool zoals die in dit Wetsvoorstel is uitgewerkt. Alle overige eisen die gelden voor de samenwerkingsschool gelden ook voor de samenwerkingsscholen die door middel van het overgangsrecht bekostigd zullen worden als formele samenwerkingsschool.

Procedure om te komen tot een samenwerkingsschool
Eén of meer openbare en één of meer bijzondere scholen die een samenwerkingsschool willen vormen, moeten straks de volgende stappen zetten:

  • De scholen doorlopen een fusieproces maar zonder fusietoets (met betrokkenheid van de medezeggenschapsraad en voor de openbare school ook de gemeenteraad en een fusie-effectrapportage).
  • Eén of meer bevoegde gezagsorganen doet een aanvraag bij de Minister om een samenwerkingsschool te mogen vormen. Bij deze aanvraag wordt gekeken of voldaan wordt aan de verruimde voorwaarden voor bedreiging van de continuïteit en de voorwaarden voor de bestuurlijke inrichting van de samenwerkingsschool. Deze aanvraag wordt ingediend bij DUO.
  • Het bevoegd gezag wijzigt de statuten van de stichting die de samenwerkingsschool in stand houdt. In de statuten staat dat er een identiteitscommissie is op de samenwerkingsschool. In de statuten staat tevens welke voorwaarden gelden voor de samenstelling van deze commissie en welke specifieke bevoegdheden de identiteitscommissie heeft. Daarnaast voorzien de statuten in een voorziening voor het beslechten van geschillen tussen de identiteitscommissie en het bevoegd gezag.
  • De samenwerkingsschool rapporteert in het schoolplan en de schoolgids over de manier waarop de bijzondere identiteit en het openbare karakter vorm krijgen.
  • De stichting voor bijzonder onderwijs of het samenwerkingsbestuur rapporteert jaarlijks aan de gemeenteraad of gemeenteraden over de manier waarop het openbare karakter in de samenwerkingsschool vorm krijgt.

Eigen observaties
Drie zaken vallen mij op. Bij de beoordeling of de continuïteit van één van de scholen, doe betrokken is bij de vorming van een samenwerkingsschool, in het gedrang komt, kijkt het Wetsvoorstel naar het verleden. Wellicht had het voor de hand gelegen om bij dalende leerlingenaantallen als gevolg van krimp ook de mogelijkheid te bieden om scholen ook op basis van een solide prognose in de gelegenheid te stellen een samenwerkingsschool te vormen.

Verder vraag ik mij af of de vorming van een samenwerkingsbestuur wel wordt vereenvoudigd nu in de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel wordt aangegeven dat hiervoor de fusietoets onderwijs zal gaan gelden.

Tot slot vraag ik mij af of de wet niet een minimum aan bevoegdheden zou moeten toekennen aan de identiteitscommissie en of de geschillenbeslechting tussen de identiteitscommissie en het bevoegd gezag niet bij wet in plaats van krachtens de statuten zou moeten worden geregeld.

Peter-Jan Hopmans

  • LinkedIn
  • Facebook
  • Twitter
  • Google Plus
  • del.icio.us
  • email
  • PDF
  • Print
Naar boven scrollen